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提升中国清洁能源产业链韧性 应对美国《通胀削减法案》彩神(中国)科技有限公司挑战

2023-01-09 21:05:20
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  彩神:2022年8月美国出台的《通胀削减法案》在清洁能源和气候政策方面存在明显的贸易保护主义倾向,是对全球公正自由贸易秩序的破坏,引致欧美贸易竞争关系的加剧,使全球能源产业在违背比较优势的前提下重新布局。我国的清洁能源产业具有一定的先发优势,短期内产业国际地位难以被撼动,但长期会因为美国的围堵政策而遭到损害。因此,需要加强与欧盟产业合作,出台财税政策,增强科技实力,提高我国清洁能源产业发展的韧性。

  2022年8月16日,美国总统拜登签署了《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act),这是拜登政府上台后着力推动的一项预案调节法案,此项法案是2021年《重建美好未来法案》(Build Back Better)的缩减。《通胀削减法案》篇幅长达730页,主要涉及清洁能源与气候变化、医疗改革、税制改革等议题,包含支出端与收入端两大领域。拟在未来十年,通过提高对大型企业与高收入人群的税收并降低医疗保险处方药价格等方式,筹集约7370亿美元的收入,达到降低美国国内赤字和通货膨胀水平。然而在《通胀削减法案》中存在大量贸易保护主义的歧视性条款,尤其是有关清洁能源和应对气候变化方面的政策。这种贸易保护主义措施严重阻碍了全球新能源汽车产业的自由竞争,促使全球产业链重新布局,对我国清洁能源产业未来发展带来一定的挑战,需要未雨绸缪,尽早采取应对策略。

  在《通胀削减法案》中存在大量贸易保护含义的歧视性条款,尤其有关清洁能源和应对气候变化方面的政策。针对中低收入消费人群,法案中规定购买新电动汽车的消费者可享受7500美元的税收抵免,购买二手电动车的本国消费者可享受4000美元的税收抵免,并且将面向全电动汽车和混合动力插电式汽车消费者的税收抵免延长至2032年;针对新能源及新能源汽车制造相关企业,法案提供了100亿美元的税收抵免用于建设清洁技术制造设施,并取消车企20万辆补贴的规模上限。但是必须要满足一定的前提条件才能享受此补贴:一是新能源汽车最终组装需要在北美进行,二是电池中40%以上的关键金属原料和矿物应在美国或与美国签署贸易协定的国家中开采提炼。而且法案将新能源及新能源汽车领域内产品所享受的优惠待遇仅限于美国国内及与美国签署自由贸易协定的国家,试图通过吸引全球最具有生命力和创新力的新能源市场“回流”的方式来实现技术领先,可以说这个旨在“解决气候问题”的法案彰显了通过贸易保护主义推进“制造业本地化”的工业野心。这与多边贸易框架下公平自由的贸易原则相违背。

  《通胀削减法案》的施行,将导致欧洲工业遭受能源短缺与市场缺失的双重危机。俄乌地缘冲突升级之后,欧盟与美国一同对俄罗斯实施严厉的制裁,俄罗斯的石油与天然气的出口,试图通过此举摆脱对俄罗斯能源的依赖,打击俄罗斯的能源出口。然而在短期内欧洲出现了能源供应紧张态势,石油、天然气等能源价格飞速上涨,原材料成本的飙升使得化工等能源密集型企业不堪重负。美国较为稳定的能源价格、政府政策的支持,将吸引大量欧洲新能源、新能源车辆相关企业将生产环节转移至北美,面临“去工业化”的威胁。《通胀削减法案》施行后,一系列刺激制造业和绿色能源产业发展的补贴措施,以及提倡“美国制造”对其他国家生产的电动汽车歧视性的护栏条款,更加促使一些欧洲企业被吸引到美国。10月19日德国汽车制造商宝马公司表示将投资17亿美元在美国生产电动汽车,对位于南卡罗来纳州的工厂进行新投资,并将在其附近新建一家新能源电池组装厂,这将在美国创造至少300个就业机会。能源的短缺、成本的飞速飙升以及美国对非本土制造新能源汽车的歧视性政策,对欧洲部分企业构成了一系列威胁,欧洲工业将遭受冲击。德法将共同采取措施出台相应政策,反击美国的《通胀削减法案》,产生了欧美关系的嫌隙,欧盟许多国家都在思考如何调整贸易政策方向,出现了将要加强与中国贸易关系的动向。德国总理朔尔茨11月4日率领企业家代表团访华,中远海运获准入股汉堡港等都是有利的证明。这可能成为中欧合作新阶段的开路之作。

  全球产业链、供应链的形成和发展,是全球市场和企业共同选择的结果。近年来随着全球电动汽车产业的蓬勃发展,全球电动汽车产业链、供应链已经形成了你中有我、我中有你的局面。《通胀削减法案》中对其本土电动汽车产业的补贴及享受补贴的前提,违背了世界市场发展趋势,扰乱了国际贸易秩序,使全球能源产业链在违背比较优势的前提下重新布局。在汽车生产方面,日本、德国、中国、韩国是目前排名前四的汽车出口国,法案将使没有在美国设立工厂的车企失去品牌竞争力。为了保证市场份额,日韩动力电池及车企已将赴美建厂提上日程:8月份,本田和LG新能源宣布了组建电池合资公司的计划。10月11日,本田汽车和LG新能源宣布双方的美国电池合资工厂将落户俄亥俄州,预计最早在2025年开始正式生产。同日,韩国经济新闻报道,LG新能源与浦项制铁集团将在电池正负极材料中长期供应、新一代产品及材料开发、电池再利用等领域加强合作。签约仪式上,LG新能源公布了今后七年的正负极材料购买计划,浦项制铁集团则公布了根据美国《通胀削减法案》加速各地区增设工厂的计划,两大企业将在美国市场中开展紧密的合作。欧洲的一汽大众和宝马也将要在美国投资建厂。可见,美国《通胀削减法案》将吸引全球清洁能源产业链上的主要企业聚集到美国地区,打造能源产业帝国,成为遏制其他国家发展的有利工具。

  美国《通胀削减法案》将对全球新能源汽车转型产生一定影响,美国自建产能需要承担一定风险,而产业链的转移将会增加成本。中金公司在研报中也表示,美国短期因本土及自由贸易协定国锂电、光伏产业链配套产能不足,仍需向中国进口。实际上,从新能源汽车产业链布局来看,中国新能源汽车市场已经形成全球较为完善的产业链集群。从新能源汽车销量来看,2021年中国新能源汽车销量约占全球总量的一半;2022年全年销量或将达650万辆,实现翻倍增长。而从产业链来看,2022年前7个月,全球动力电池装机量前10名中有6家是中国动力电池企业,宁德时代等6家中国动力电池生产企业占据了全球动力电池57.3%的市场份额。同时,中国动力电池企业也在加速上游产业链布局,通过参股、包销、自有等方式参与海外矿山的开发。不仅如此,包括正极材料、负极材料、隔膜、电解液这四大关键材料在内的绝大多数锂电材料和原料,中国的产量全球占比相对更高。在动力电池关键原材料方面,全球59%的锂、68%的镍、73%的钴、93%的锰等正极材料都由中国供应;在负极材料方面,中国也拥有不可取代的优势,近100%的石墨都由中国出产。此外,2021年全球范围内锂电池电解液、隔膜等材料也有超八成出货量来自中国。

  由此可见,中国新能源汽车供应链企业具备较强的先发优势,供应链成熟,成本优势突出,无论是在电池还是在正极、负极、隔膜及电解液等锂电材料方面,预计中国企业在供应链中的份额短期内难以被完全替代,仍将保持全球领先地位。从海外布局来看,中国新能源汽车产业链上的企业出海主要集中在欧洲和东南亚地区,动力电池企业相继在欧洲市场建立海外工厂。目前中国新能源车企和动力电池企业尚未在美国大规模投资建厂,因此《通胀削减法案》的颁布本质上对中国新能源车企和动力电池企业影响相对有限。根据彭博社新能源财经公布的数据,目前,美国只有特斯拉具备动力电池商业化量产能力,其他具备规模化投产能力的电池工厂,都依靠本土汽车企业与日韩头部电池制造商合资,或由英国的Britishvolt、澳大利亚的iM3NY等电池企业投建。而特斯拉的电池自供尚且不足。因此对美国来说,要想在本土建立动力电池产业链几乎相当于从0到1的过程,其难度可想而知。因此,虽然产业链受《通胀削减法案》影响不可避免,但美国撼动中国企业的优势并不容易。

  《通胀削减法案》不平等的条款是继“芯片法案”后对中国具有发展潜力的产业的又一次围堵,威胁我国在全球供应链地位。美国《通胀削减法案》的焦点是能源安全与气候变化方面的投资,而在新能源领域,中国处于世界领先水平,已形成较为完备的可再生能源技术产业体系。截至2021年10月,我国可再生能源发电累积装机容量突破10亿千瓦,位居世界第一,水电、风电、太阳能发电和生物质发电装机均保持世界第一,未来我国新能源领域的优势以及拥有的市场规模还会持续扩大。拜登政府也曾多次表示,美国希望在以新能源为代表的领域赶超中国。法案中规定,汽车制造商若想获得补贴资格,电池的关键矿物必须来自美国或与美国签订自贸协定的伙伴国,并且最终组装必须在北美地区完成。这无疑是对中国新能源产业的围堵,试图将中国排除在全球供应链之外,并试图替代我国的位置以美国为中心重组供应链。对于中国,还有一条更严苛的“外国敏感实体”限制:按照法案规定,使用来自“外国敏感实体”电池的新能源汽车也无法获得任何补贴。中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗四国被列为相关国家,而任何受这四国政府影响的企业均属于“外国敏感实体”,也就是说,所有中国企业都受该条款影响。这种不公正的贸易壁垒将严重破坏全球电动汽车产业的自由竞争环境,是对电动汽车供应链、产业链发展的不当干预。这将扰乱国际市场和全球贸易秩序,导致全球新能源及新能源汽车产业从原本自由开放交流合作的发展格局走向封闭局促的发展格局。

  虽然短期内美国《通胀削减法案》对中国能源产业在全球的地位难以撼动,但从长期发展态势看,日本、韩国和欧洲一些著名企业到美国进行投资,将会在北美地区形成能源全产业链,使我国能源产业链条中本来有比较优势的企业将面临被孤立的危险。而且,我国能源产业中所需要的高端技术部分,比如芯片等,依然处于被“卡脖子”的境地,仅仅原材料和部分零配件的大量生产能力,不足以生产出最终制成品。因此,我们需要充分重视美国《通胀削减法案》带来的影响,及早布局,制定产业发展战略应对。

  美国《通胀削减法案》已正式立法,歧视性的电动汽车补贴条款对于已经饱受能源危机的欧盟是极大的冲击,欧盟面临“去工业化”的威胁。而中国和欧盟都是世界贸易组织的成员,又是全面战略伙伴,双方应当不断加强经贸合作联系,共同应对美国《通胀削减法案》实施后贸易保护主义带来的冲击。欧盟可替代我国在高新技术产品和知识产权等技术要素对美国的较大依赖性,能稳固我国在全球价值链的上游供给地位;而我国作为工业体系完善的新兴经济体,建立良好的经贸合作关系也对弥补欧盟面临产业空心化的问题有所益处。2022年1—8月,中国实际使用外资1384亿美元,增长20.2%,其中欧洲对华投资同比增长123.7%。中国市场具有绝对的规模优势,欧盟等外国投资者持续看好中国市场,我国应继续优化营商环境,进一步提升与欧盟投资便利化程度,双方应加强经贸政策沟通,共同维护全球产业链的稳定。中国可以借助欧盟刚落地“REPowerEU”能源计划继续挖掘合作领域,包括海上风电、燃料电池和储能等技术研发和项目开发等,未来在可再生能源,特别是绿氢等领域还有巨大的合作潜力。同时,中欧双方可以建立多元化的合作机制,在标准制定和技术研发上扩大互信基础。还可以设立特别工作机制,促进能源领域的技术合作研发,必要时也可以将此类工作机制的设定纳入高层对话,拓宽双方合作的可能性,为行业和企业跨国合作创造基础和机遇。

  伴随着绿色经济兴起和全球地缘政治格局深刻重塑,能源问题已不再是简单的供给或发展问题,而是涉及产业安全和国家利益的全局性、战略性问题。当前我国新能源及新能源汽车行业是国际市场的主角,这也引起了美国等国家的觊觎。《通胀削减法案》中歧视性优惠补贴政策等贸易保护措施便意图压制我国新能源产业的发展。我国应在国内针对新能源与新能源汽车产业出台没有附加条件的财税政策,通过税收优惠、财政补贴、贴息贷款等方式,大力扶持清洁能源上下游产业链发展,打造全产业链优势,不断提升清洁能源产业的国际竞争力。首先,应优化财政补贴政策,不仅仅要对新能源项目的建设和生产环节给予财政补贴,也应从技术研发与新能源产品消费环节加大财政支持力度;要创新财政补贴方式,可根据企业的绩效成果进行不同程度的补贴与奖励,如对于取得显著绩效或成果的企业给予补贴,而对于连续几期绩效不显著的企业,应进行潜力评估,不合格的企业将退出补贴名单。其次,应完善税收优惠政策,如加大新能源及新能源汽车产业的税收抵免力度,提高研发费用加计扣除的比例等措施。当前针对新能源及新能源汽车产业的税收优惠条款还散见于各税收条款中,可构建系统的税收政策体系,这将促使税收优惠政策渗透到新能源与新能源汽车产业的各个环节中去,助力其茁壮成长。

  科技是第一生产力。我国急需提升科技实力,保证我国制造业产业链的稳定性、安全性和长期供应能力。近几年美国频繁推出产业支持法案,加大在绿色经济、清洁能源、半导体、人工智能、机器人、量子计算等前沿领域的投入力度,通过对企业提供财政补贴、加大出口管制力度、组织“芯片四方联盟”等方式加强对中国先进制造业的技术围堵。对此,我国应进一步强化对硬科技和基础研究领域的财政支持力度,考虑以立法形式扶持相关产业发展,大幅增加研究和创新资金,针对工业基础技术、关键装备、“卡脖子”环节、基础软硬件等领域加快实施“补短板工程”,提升芯片等先进产业链自主可控能力,为产业链竞争奠定坚实基础。推动政府、行业、初创企业和科研机构间合作,加速技术商业化推广运用,打造新兴产业集群。加大对传统产业的技术升级改造,提升传统产业链的数字化智能化和绿色化水平,赋予其新的生机和活力。引导产业链合理有序转移,保证国内产业链的完备性和稳定性,不断夯实基础生产能力。

  【本文系国家社科基金重大项目“RCEP对亚太区域价值链重构的影响机制及应对策略研究”(项目号:22&ZD178)、国家社科基金一般项目“中国自由贸易区网络一体化水平与我国产业国际地位提升研究”(项目号:20BGJ029)的阶段性成果】

  (作者简介:成新轩,河北大学经济学院院长、教授、博士生导师,欧盟让·莫内讲席教授;王家琛,韩国又石大学博士生;范满江,河北大学经济学院博士生)

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